西部自然资源评价准则与政策建议

　　西部自然资源评价：准则与政策建议陈多长，顾培亮（天津大学管理学院，天津300072）系统分析和评价：土地、水和清洁能源是西部地方性资源但不具有现实优势；在现行资源产权制度下，石油、天然气和稀土矿产资源是国家级资源，煤炭是准地方性资源，一般矿产为西部地方性资源。矿产资源能否成为西部地方性优势资源不仅取决于矿产资源的类型，还取决于矿产资源的市场需求以及矿产资源产权制度的创新。

　　以“四大工程”的相继开工为标志，西部大开发已于2001年正式启动。但是，目前在学术界和西部地方政府部门中仍然存在着片面夸大西部地区自然资源优势的现象，这不利于因地制宜地制定西部地区经济发展战略。科学评价西部自然资源、寻求西部自然资源优势形成的制度条件对指导西部大开发的实践意义重大。

　　一、西部自然资源评价准则（）“兴地富民”：自然资源评价的出发点这是由西部大开发的目标所决定的。世纪之交兴起的这次对西部地区的再开发，中央政府的目标是通过西部地区开发促进西部地区经济快速腾飞，缩小日渐扩大的东西部经济发展水平差距、维护民族团结和国家统一安全。因此，“地兴民富”既是西部开发的一个经济目标，同时也是我们评价西部资源条件的一个基本出发点。比如，对于一些特殊重要的矿产资源，尽管它分布在西部地区，但其所有权和开发经营权主要由中央企业垄断，资源的开发收益主要归中央政府，因而是一种国家意义上的优势资源，而不适宜于评价为西部地方优势资源。

　　产权与市场需求：资源评价的两个准则1、产权准则。不同的自然资源产权安排对地区经济发展的作用程度是不同的，在评价地区优势资源时，必须予以关注。（1）资源所有权。例如，我国的石油、天然气资源为国家所有，因此，在评价资源是否具有优势时，不能仅考虑资源地国土面积和地区人口来计算资源密度和人均占有量，而应着眼于资源所有权范围或资源受益区域范围。如果为了确定地区优势资源而计算某地石油资源的人均储藏量，其根据不足。例如，有在计算地区人均能源储量时采用了各资源所在行政区的人口数据，这种计算夸大了能矿资源优势或所谓的“资源力”。〔1（2）资源开发利用权与收益权安排。资源开发利用权和收益权的制度安排也是影响该资源是否成为资源地优势资源的一个重要的制度因素。

　　如果一个矿山，其所有权不归资源地所有，并且其开发利用收益几乎没有留给地方政府和人民，则这种资源并非该地区优势资源。相反，地方居民所有的草场、耕地、森林、荒山，其开发收益主要归地方政府或居民，因而可作为地方资源。

　　2、市场准则。任何一种自然资源，其是否成为一种优势必须考虑其市场需求和市场竞争力，这又由资源的市场供给成本决定。比如石油资源，若国际市场石油的到岸价格更低，则该石油资源就构不成地区优势资源。

　　二、西部自然资源评价自然资源包括土地、矿产资源、光、热、水等自然禀赋。根据前文提出的两个准则，现选择几类人们通常认为的“西部优势自然资源”进行分析评价。

　　（一）土地：西部地方性资源但非优势资源西部地区国土面积辽阔，但优质的、适宜于经济活动的土地面积较小。其稀疏的人口并不能说动的土地不足。例如，新疆和西藏的人均土地面积分别高达9.77公顷/人和51.40公顷/人，而适宜于农业生产的耕地面积仅为0.24公顷/人和0.15公顷/人。考虑到西南地区多贫瘠的山地、而西北地区严重缺水、农业生态环境持续恶化的事实，则西部可资经济利用的土地并没有通常宣传的那样丰富。不仅如此，由于西部区位条件较差，其土地密集型产品运达东部国内市场或取道东部出海口运达国际市场的成本高昂，使得其产品的市场竞争力大大减弱。以新疆为例，出疆物资的平均运距一般高达2000~3000公里，单位产品的运输成本较高，这会极大地削弱新疆产品的市场竞争力。新疆棉花标准级每吨运费加含糖处理和各种交易费用，实际每吨价格高于内地省区700元左右，内地棉花加工厂非不得已不愿用新疆棉。可见，新疆棉花具有数量优势但没有市场优势。

　　（二）风能、太阳能：有潜在优势的地方性资源西部风能主要分布于内蒙古、新疆、甘肃一带，储藏丰富。仅内蒙古一地风能总储量就达10.1亿kW，全区80%的地区具有风能开发的经济价值。

　　太阳能主要分布在西北和青藏高原地区，两地区太阳能总辐射量达5400~648CMJ/m2.y.西部地区还具有开发太阳能资源的其他有利自然条件。第一，西部地区多数为干旱地区，晴天多、日照时间长。西藏东南部、南疆、青海东部、宁夏等西部地区全年日照时数达3000~3300小时，年日照强度5.86X105~6.70x105J/cm2.y.第二，西部多沙漠和半沙漠，开发太阳能所需要的大面积遮蔽条件可以得到满足。因此，西部地区发展太阳能开发前景广阔。

　　西部地区开发利用太阳能、风能资源有以下突出优点：第一，它是一类清洁能源，开发利用过程中不会或很少造成环境污染。第二，适宜于发电设备的分散布点，便于地广人稀之地推广使用。第三，可以有效替代常规能源如石油、煤炭、薪炭林等。第四，其开发经营主要基于资源地生产和生活需要。因此，与化石能源相比，风能、太阳能的开发利用可以更直接地为“兴地富民”的目标服务。

　　西部风能、太阳能开发的不利因素是目前开发成本太高，不具有价格优势。以风电为例，目前新疆风电每千瓦时0.698元，煤电为0.32元；内蒙古风电电价为0.713元，煤电为0.35元。在我国尚明其土地资源丰富a却反映了其适宜aM?lish未建立对煤电课征碳税、对风电等清洁能源进行价t格补贴的制度之前，风电不具有市场竞争力，因而，风能尚未成为西部现实的优势资源。

　　西部地区水资源分布存在着巨大的南北差异。

　　以耕地面积计算，西北公顷均水资源16680m3，西南公顷均92400m3.〔4西南地区水能资源丰富，适宜于发展水电事业。由于西南地区经济相对落后，区内水电消费市场容量有限，需要大量调出。这正是西电东送的一个重要原因。必须注意，长距离西电东送必然导致其送达成本过高，这会使西电的市场竞争力降低、水力资源优势相应减弱。西北地区水资源则十分贫乏，这构成了西北地区经济发展的重要约束条件。因此，不考虑西部地区的南北差异，说西部水资源丰富是不全面的。

　　重点关注西部三类矿产：化石能源、稀土矿产和一般矿产。

　　1、化石能源。包括煤炭、石油、天然气资源。

　　仅西北地区煤炭保有储量达3009亿吨，占全国30%；石油储量5. 1亿吨，占全国陆地石油总储量的23%；天然气储量4354亿m3，占全国陆地天然气总储量的58%.西部地区化石能源的数量优势是无可争议的。

　　目前我国矿产资源补偿费实行中央与地方财政‘五五分成“制，国有资源补偿费带有租金性质，租金是所有权代表。因此，从所有权意义上看，我国矿产资源是”中央与地方两级政府共有制“。石油、天然气资源长期以来一直由中央企业垄断经营；煤炭资源既有地方性开采（地方国有、集体、个体等），也有中央企业开采。中央企业开发能源旨在为国家整体经济目标服务，并不以发展地方经济为主要目标。显然，如果一个地区的能源开发主要由中央企业控制、矿产资源收益并不以资源地为主要分配对象，则该能源应当评价为国家资源而非地方性资源。据此认为，在现行的资源产权制度下，西部石油、天然气主要是一种国家资源，煤炭则是一种”准地方性资源“。

　　西部能源评价还应当考虑市场竞争力因素。

　　加入WTO以后，能矿资源产品供应渠道大大拓宽，利用国际市场获得廉价、优质能源将是我国能源政策的一个必然选择这会使东部地区对西部能矿资最近对当前国际石油成本的分析，中东地区每桶原油的开采成本约2美元左右，而中国为13.3美元/桶。随着原油进口关税的取消，2000年初，我国进口石油的到厂成本价格已经与国内陆地石油的到厂成本价大致相当，国内石油相对于进口石油已经不具有竞争力。西部地区石油资源储藏地相对分散、地质条件较差、油层较浅，这些因素无疑会增加西部石油的开采成本削弱其资源优势。因此，西部石油资源放在国际石油资源市场中比较，不仅不是西部地方性优势资源，也不是国家优势资源。西部煤炭和天然气储量十分丰富，但长途输送所需的巨额费用将大大降低这两种资源的市场竞争力。做出一种制度安排，使化石能源更多地就地利用将是变国家劣势资源为西部地方性优势资源的一种理性选择。

　　2、稀土金属矿。西部稀土金属矿主要储藏在内蒙古包头地区。仅内蒙古一地的保有储量就达到了8459万吨，占全国的90%以上，世界总储量的70%；远景储量8500万吨占全国的85%，占世界的76%.W可见，西部地区稀土资源具有明显的数量优势。但它是否构成西部地区的比较资源优势还依赖于该资源的产权制度安排及其市场竞争力。

　　（1）稀土资源产权安排。在20世纪80年代以前，稀土矿产的开发一直由中央企业垄断。改革开放后，民营资本逐渐介入稀土的开发利用。这表明长期由中央企业垄断的稀土矿产资源产权制度正在发生变革但国有资本主导稀土矿产开发利用的基本格局并未改变。应当承认，稀土矿产的开发给地方政府和人民确实带来了一些实际的经济利益，但它给地方生态环境造成的损害同样不容忽视，稀土矿产的开发利用对生态环境的巨大破坏已经极大地损害了西部经济可持续发展的能力。根据有关资料，包头地区现有22家稀土冶炼分离厂，其中有19家没有环境治理措施，生产过程中产生大量的水、汽、渣废弃物，平均每生产1吨稀土氧化物将产生6. 3万m3含硫酸和氢氟酸雾的废气，200m3含酸的废水和1.4吨左右的含放射性废渣。〔7〕稀土开发利用造成严重环境污染的实质是开发企业对资源地居民产权利益的侵蚀。这种情况表明，在缺乏环境保护约束机制的场合，从地方利益角度考虑，无论是哪一种企业开发利用稀土资源，都不是理想的产权制度安排。理想的产权制度安排至少应包括对源的依赖性有所降低AC以石油为例，据国际能源ftbMl稀土开发通使疹利益受损的当：地居民的经济补偿。（2）稀土资源产品的市场竞争力。过度分散的出口经营损害了我国稀土资源产品的国际市场竞争力。1995年以来，世界稀土市场需求旺盛，刺激了我国稀土企业盲目发展。2001年上半年全国稀土冶炼生产能力超过18万吨，而同期世界需求量仅7~8万吨。国内生产能力过剩引起了产品积压、低价竞销。国内稀土产品生产能力的过剩和多元主体在稀土产品出口经营上的恶性竞争严重损害了我国稀土资源的市场优势和国家经济利益。因此，对于稀土这类我国具有绝对垄断优势的特殊矿产，其开发利用可以采用国有资本控制下的多元化方式，但出口经营则更适宜于国家管制下的统一经营。（3）综合评价。稀土矿产是储藏于西部的国家级优势资源，其在高技术工业和国防工业中不可替代的价值以及开发利用与环境治理中的技术密集性、资金密集性和人才密集性等特性决定了它适宜于有国有资本垄断性经营，外资和民营资本的过多进入将会使得这一战略资源的价值受损。因此，基于国家的利益而不是地方利益，这种资源是国家的优势资源而非西部优势资源。

　　3、一般矿产资源。包括钾矿、镁矿、镍矿等。

　　青海盐湖含有巨量的钾矿和镁等金属元素矿，其中，钾盐矿蕴藏量占全国的97%；甘肃境内的镍、铂金属矿储藏量分别占全国的62%、57%.1〕钾盐矿主要用作民用化工行业，如钾肥的生产，这种矿产的开发利用可以为推动地方经济的发展做出较大贡献。相对于稀土金属矿而言，钾矿更有理由评价为西部地方性资源。但是，由于受西部地方市场狭小的制约，一般性矿产需要大量调出。交通运输不便、远离东部加工区市场的地理位置等诸多不利因素决定了这类矿产并未成为西部现实的优势矿产。

　　三、政策建议1、土地属于西部地方性资源，数量大但质量低劣。区位劣势导致其土地密集型产品的市场竞争力减弱、甚至丧失。西部土地资源的比较优势不可高估。

　　2、太阳能、风能资源是西部地方性的、具有“潜在优势‘的资源。

　　3、化石能源中既有国家意义上的矿产资源，又大程度上成为西部优势资源，不仅取决于现实的市场条件，还取决于资源产权的制度安排。（1）从资源所有权、开发经营权、收益权安排来看，西部石油、天然气资源评价为国家级矿产资源。西部天然气具有数量优势，但西部地区不是我国主要消费市场，长距离东送导致其资源优势减弱。在国际能源市场价格比较的基础上，东部可适当选择进口能源供给，西部地区可以更多地就地消化当地能源。这既可通过西部能源的就地加工、转化使西部地区更多受益，也在一定程度上降低东部地区对国内能源的过度依赖。（2）煤炭资源的开发经营实现了中央企业与地方企业共同参与的格局。因此，相对于石油、天然气资源，煤炭资源的开发对地方经济的作用更为直接。由于地理位置偏僻，运输成本太高，西部煤炭的市场竞争力较弱，使之丧失了部分东部煤炭消费市场。因此，西部煤炭的开发应当主要着眼于满足西部自身的发展需要或者通过能源转换再东送。总体来看，煤炭资源可作为西部地区的一般性优势资源。

　　4、稀土矿产是国家优势资源。尽管稀土资源的开发可以增加地方政府财政收入、促进资源地城市化、为发展地方性辅助产业提供商业机会，但由于稀土矿所具有的重要战略价值以及我国稀土矿产在国际市场上具有的绝对垄断地位，从国家利益最大化角度考虑，这种国家战略性资源过去没有、今后仍不适宜于规划为西部地方性优势资源。

　　5、在国家收取矿山租金、开发经营权归地方的制度安排下，一般矿产的开发收益可以较多地留给地方。目前，西部一般矿产的开发正在朝着这种制度安排迈进。

　　6、西部水资源分布呈“南丰北欠”的格局：在西南部是一种优势资源，在西北地区则是一种限制经济发展和人类活动的自然要素。

　　1、矿产资源国家所有的法律事实不可变更，矿产资源开发权和收益权的制度安排就成了资源地能否从资源开发中得到更多经济利益的决定因素。

　　本文认为，矿产资源开发利用的下述几种制度安排对实现兴地富民目标的意义是不同的：（1）中央企业：地方政府可得到资源税（除海洋石油资源税归中央以外，其他资源税实行分成制）增值税（分成制，地方得25%）矿产资源补偿费（中央与省、直辖有西友方性，的矿益产资源，。身广资源能在多市五五分成与rft治区分成）营业税等rik（t地方国有企业：除了中央企业需交纳的各税费以外，地方国有企业所得税归地方财政。（3）地方民营企业：交纳的主要税费与地方企业相同，但对安排资源地劳动力就业，直接增加地方居民收入、加快资源地人民脱贫贡献更大。显然，在目前的资源收益分配制度下，地方国有企业和民营企业开发利用矿产资源更有利于实现兴地富民目标。但是，这里并不否定中央企业开发矿产资源对国家经济的重大意义，也不否定中央企业对一些具有战略意义的矿产资源实行垄断经营的必要性。如果仅仅从资源利用效率考虑，决定进入资源开发领域的不应是资本形式而应当是技术水平、资本规模等非资本因素；从国家利益考虑，中央政府应当严格控制资源产品的出口；从资源开发的社会公平原则考虑，政府部门应当建立并监督实施强制性的企业环境成本核算规则，以补偿资源开发对地方居民产权的损害。

　　2、以上讨论的政策含义是，尽管储藏于西部的矿产资源为国家所有，地方政府的处置权十分有限，但在保证资源利用的整体效率和国家战略利益的前提下，可以通过国有资源所有权和处置权在中央政府与资源地政府之间的适当划分，或者对资源开发利用权、收益权等资源权能的重新安排等方式，将国家资源劣势转变为西部资源优势。例如，在不改变资源所有权国家所有制的前提下，将一般性矿产资源的所有权代表界定为地方政府；对重要的矿产资源虽然由中央企业垄断经营，但中央政府可以与资源地政府和人民建立起一种利益分享机制，将稀土资源利用收益部分转移给资源地，以此支援资源地经济发展。具体方式如，提高采矿权租金水平并以较大比例分配给地方政府、增加资源税的地方分成比例或全部归地方财政、中央企业所得税部分返还资源地，开征环保税并设置为地方税种，增加增值税的地方分成比例等。

　　3、客观认识自然资源对地区经济的激励作用，积极培育支撑地区经济起飞的制度环境。自然资源是区域经济发展的自然禀赋或初始条件，是决定区域经济分工的基础条件之一。但是，这一论断成立的前提是资源赋存地拥有资源产权。自然资源丰富对于一个地区而言肯定是一个有利因素，但是，自然资源决非地区经济起飞的充分条件，甚至也不是必要条件。这可以从能矿资源严重贫乏的浙江省也能发展起强大的专业化的地区经济这一事实得到佐证。影响区域经济发展的要素是多元的，资本、制度、人力资本、技术和市场机会等均是地区经济起飞的重要支撑条件。夸大自然资源对于地区经济起飞的作用是有害的，而片面夸大地区自然资源优势更不可取。