一、开发利用方案形成的必要性分析
矿产资源开发利用方案有以下四个方面的作用：一是为了加强矿产资源开发利用前期的管理，严格把好资源利用的源头关，使矿产资源的开发利用方案能够遵循科学、合理、有效的原则，坚持可持续发展的战略，为国民经济建设发挥出最大的效益；二是国土资源管理部门对矿山企业实施监督的重要依据；三是实施矿业权有偿授予，矿业权价款评估的重要技术经济依据；四是对矿山编制初步设计和相关设计的宏观指导作用。它的基本任务是对拟开采矿山从技术、工程和经济方面进行深入细致的分析研究、多方案比较，从而对资源如何利用、怎样发挥最大效益、如何合理地建设矿山、保证资源的科学利用进行综合论证，从而为政府管理部门对该矿区的资源开发利用作出科学决策提供依据。
开发利用方案与项目可行性研究报告相比较而言，开发利用方案重点对资源储量利用、产品方向进行论证，这两方面的内容要求高于可研报告。建设方案的确定、矿产开采、选矿及尾矿设施、矿山机械、总图运输、通风与安全、劳动定员和经济预算等编写内容要求基本与项目可行性研究报告相同。
矿山初步设计或其它阶段的设计不能替代开发利用方案，是由以下三点决定的：一是出发点和作用不一样。开发利用方案重点是研究和确定资源的利用方案、产品方向、利用率及效益的合理性和科学性，并从矿床开采、采选工艺、环境保护等方面提出方案，来实现已确定的资源利用目标。开发利用方案主要是提供给国土资源管理部门审查其资源开发利用的合理性。初步设计则是在矿区资源已探明、开发利用方案已确定的前提下，对资源的开采方式、工艺、矿山安全、设备选择等进行综合设计，是指导矿山建设的技术文件；二是设计深度要求不一样。开发利用方案主要是对资源的利用、开发效益、产品方向进行重点论证，其它相关章节只是一个宏观设想方案。初步设计则对矿床开采、采矿方法、设备选型、通风与安全、环境保护以及经济预算进行详细研究，设计深度较高，矿山建设、安全评价都是以初步设计为依据的；三是评审的内容和审查的方式不一样。初步设计的审查由矿业权人自行组织评审验收，主要由地质、采矿、总图、安全、暖通、机电、经济等相关专业技术权威担任专家。开发利用方案的审查由国土资源管理部门主持，由熟悉地矿行政管理，熟悉地矿法律和政策，以及地质、采矿、选矿等方面的专家对方案进行评审。由此可见，开发利用方案的审查包含了资源开发利用的科学性、产业发展的合理性、矿权设置的合法性、开发方案的可行性。
根据上述三方面的比较，明确了开发利用方案、初步设计各自的作用和性质。初步设计可以提出新的设计思路，更合理的设计方案，但初步设计不能违背开发利用方案所确定的资源总量、资源利用率、产品方向等要求，当这些内容出现较大改变时，必须重新编制开发利用方案并按程序报批。
二、矿产资源开发利用方案形成程序中存在的问题
（一）矿山企业
开发利用方案是申请采矿许可证的必要报件之一，必须委托有相应资质的设计单位编制开发利用方案。但矿山企业始终认为开发利用方案只是方案和规划而不是设计，因此往往给设计院的时间很短，费用很低。大型矿山的开发利用方案一般要求设计院在15～20d内完成，中型矿山一般要求在一周内完成，小型矿山要求在3 d内完成。导致设计单位没有足够的时间研读地质报告，没有时间进行现场踏勘，很难保证编制的开发利用方案与将来的初步设计没有出入。费用低也是影响开发利用方案质量的主要原因，如果费用很低，就不会投入过多的人力编制开发利用方案。
（二）设计单位
设计院一般对建设项目的可行性研究、初步设计和项目申请报告比较重视，投入的专业齐全，项目负责人和各专业负责人都由技术骨干担任。而对开发利用方案往往投入力量不足，主要原因如下：
1、对开发利用方案的作用认识不足。认为开发利用方案只是起到办理采矿许可证的作用，矿山将来的建设和生产是按初步设计和施工图设计进行的，所以将开发利用方案的编制一般作为“短、平、快”项目来处理。
2、有关开发利用方案方面的法律、法规及文件资料不全。有关这方面的文件一般只转发到各级矿产资源主管部门，设计院不能及时看到这些材料，自然也就感觉不到开发利用方案的重要性。
3、矿山企业给设计院的时间太短、费用太低。开发利用方案的编制是一项严肃的工作，研究地质报告和进行现场踏勘，是编制开发利用方案的前提；对于开采条件复杂的矿山，去类似的矿山进行学习和考察也是十分必要的。备案后的开发利用方案对矿山的后续工作是有制约作用的。然而，研究地质报告和进行现场踏勘需要时间和费用，鉴于种种原因无法成行。
（三）开发利用方案的形成缺乏技术依据
开发利用方案编写内容从地质矿产勘查的全部技术信息、市场需求、技术的可行性、经济的合理性、矿山安全生产的特殊性诸多方面提出了具体的编写标准，具有很强的政策性、专业性、实用性和可操作性。然而由于缺乏前期试验基础，开发利用方案中开采回采率、采矿贫化率、选矿回收率等指标无法准确量化。某些指标还是将来考核矿山企业、收取矿产资源补偿费的依据，其可操作性是值得怀疑的。多数中小型矿山在没有进行选矿加工试验的情况下，凭设计单位根据其它地区、其它矿山以往的一些零星试验资料编制设计，其内容没有针对性，泛泛而谈。特别是尾矿库设施更是在无任何工程地质资料的情况下设计，因此，其方案多数时候是实施不了的。
（四）开发利用现状认识不足
特别是一些改扩建矿山表现尤为突出，编制的开发利用方案常见问题有：一是现状介绍简单。对资源储量消耗、现有采掘系统、运输提升系统、供排水系统、通风系统、供电系统、总平面布置、选矿设施、尾矿库没有进行系统介绍和提供相应的图件。二是对利用的资源范围不清。例如湖北西部的磷矿，有三层可利用的矿层，过去矿山建设时只开一层矿，现在想开另一层矿了，于是就编某一层矿的开发利用方案，没有整体概念，支离破碎。三是原有设计方案与新方案之间的衔接关系不清，使得矿山技改投资、经济效益存在假象，矿山安全、环保等存在潜在风险。
三、开发利用方案程序规范化建议
国土资源部颁发的《矿产资源开发利用方案编写内容要求》已实施10年，今后相当一段时间内仍是资源管理和开发利用必须遵循的政策和技术标准，随着中国矿产资源管理改革的不断深入，开发利用方案的作用也在不断延伸，为了使开发利用方案适应新形势下矿产资源管理的新要求，现就开发利用方案形成程序的规范化提出以下几条建议。
（一）加强“设计利用资源储量”合理性论证
矿产资源储量要区分地质报告提交资源储量、设计利用资源储量、可采储量。
1、地质报告提交资源储量包括基础储量和资源量。地质报告提交的资源储量必须依法经过有资质的社会中介组织评审和国土资源主管部门备案后才能提供给设计部门作为设计依据。
2、设计利用资源储量是在地质报告提交资源储量的基础上考虑各级别资源量的可信度系数后的资源储量。计算式如下：
设计利用资源储量＝Σ(基础储量+各级别资源量×该级别资源量的可信度系数)
各级别资源量可信度系数可以根据《矿业权评估指南》(2004版)。
3、可采储量是设计利用的资源储量扣除各种损失后可采出的储量，计算式如下：
可采储量＝设计利用资源储量－设计损失－采矿损失＝(设计利用资源储量－设计损失)×采矿回采率
设计损失量一般包括露天开采设计的最终边帮矿量，地下开采设计的边界、工业广场、井筒、大巷及永久构筑物需留下的永久矿柱的矿量。
要将国家投资获得的资源储量与矿山企业用自有资金投入地质勘探获得的资源储量区别开。因为利用国家投资获得的资源储量，矿山企业要交纳采矿权价款，而开采企业用自有资金探获的储量不用交纳采矿权价款。
（二）加强改扩建矿山现状研究，提高开发利用方案的合理性
改扩建矿山新老设计方案存在六个方面的衔接：一是设计利用的资源储量变化、产品方向和生产规模调整；二是开拓系统的改造和调整；三是运输提升系统及其设备能力、性能的调整；四是安全设计系统及原有开采区的安全防治；五是供电、供水系统的改造及调整；六是环保措施的改进和完善。由此可见，改扩建矿山资源开发利用方案编制工作中，对现状的研究是十分重要的，开发利用方案中不但要加重对现状的阐述，编制好详细的开发利用现状图也是十分必要的。
（三）加强前期工作研究，提高资源综合利用效益
这里重点指加强选矿方案的试验研究。就全国和湖北省而言，中低品位矿、共伴生矿占已探明矿产资源的70％以上，例如湖北的磷矿90％以上需选矿富集后才能用，赤铁矿的选矿更是目前攻关的课题，其它还有中低品位铁矿、锰、钒、金红石等等，选矿技术的研究和选矿方案的确定，是科学合理利用矿产资源的关键。由于其选矿的特殊性，相应的尾矿设施安全、环境保护都成为开发方案研究的重点。湖北省金属类矿产、化工类矿产的开发利用，多数需要走选矿之路，建议矿业权人和设计单位可以参照湖北省冶金设计院1991年编制的《黑色冶金矿山可行性研究报告内容和深度规定》、《化工矿山工程项目可行性研究报告内容和深度的规定》(化计发[1995]628号)两份文件，编制开发利用方案中有关选矿技术章节。
（四）加强安全生产和环境保护
对矿山开采过程可能存在的危险因素要进行必要分析，针对这些危险因素提出安全生产和环境保护的保障设施和管理措施。矿山建设工程的安全生产和环境保护设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投入生产和使用。矿山建设工程安全设施设计必须经安全生产监督管理部门审查。环境保护设施设计必须经环境保护主管部门审查。
（五）加强技术经济评价可行性研究
矿产资源开发利用方案不但技术上要可行，而且经济上必须合理。如果一个项目虽然技术上可行，但经济上不合算，投入资金不能取得预期的效果，甚至投资都无法收回，这个项目是不可取的。因此，在技术可行的基础上，要对方案进行必要的经济评价。
要计算项目的年销售收入(视矿山产销率为100％，年销售收入等于年产值)、总成本费用、利润总额、所得税、净利润和投资总额、投资利润率、销售利润率、投资还本期限等指标。通过这些指标初步可以判断项目经济上是否可行。
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